Elias Hämäläinen: Koronakriisin aiheuttamat kustannuspaineet asettavat kuntien tukipalvelutuotannon suurennuslasin alle

Koronaepidemian vaikutukset yhteiskuntaan ovat massiiviset ja on selvää, että epidemia aiheuttaa mittavia vahinkoja kuntien talouteen. Koronakriisin ravistellessa kuntataloutta olisi erittäin tärkeää kääntää kaikki kivet kuntien menojen karsimiseksi. Nyt on otollinen aika pohtia myös sitä, voisiko kunnan ydintehtäviin kuulumattomia tehtäviä antaa markkinoiden hoidettavaksi.

Kuntatalouden näkökulmasta kriisi tuli valitettavan huonoon aikaan, sillä kuntien talous oli erittäin heikko jo ennen epidemian puhkeamista. Tulos oli viime vuonna alijäämäinen kaikkiaan 225:ssä kunnassa ja nyt käsillä oleva kriisi uhkaa pahentaa kuntien tilannetta huomattavasti entisestään. Vaikutusten mittakaavaa on tosin vielä vaikea ennakoida.

Kuntien tukipalvelut nimensä mukaisesti tukevat kunnan ydintehtävän toteuttamista. Tällaisia ovat esimerkiksi ateria-, siivous-, kiinteistö- sekä talous- ja hallintopalvelut. Perinteisesti kunnat ovat tuottaneet tukipalveluita itse, mutta erityisesti viimeisen kymmenen vuoden aikana osa kunnista on tarkastellut mahdollisuutta korvata oma tukipalvelutuotanto ostopalveluna. Jotkut kunnat ovat edenneet tukipalveluiden ulkoistukseen asti.

Ulkoistamisessa on paljon huomioitavaa  

Joskus ulkoistusta vauhdittavana tekijänä on lainsäädäntö ja erityisesti kilpailuneutraliteettisäännökset. Kilpailuneutraliteettisäännöksillä tähdätään tasapuolisten kilpailuolosuhteiden luomiseen yksityisen ja julkisen sektorin välillä. Otetaan esimerkkinä kunnan ateriapalvelut, joita tuotetaan kunnan sisäiseen tarpeeseen sekä myydään merkittävästi myös ulkoisilla markkinoilla esimerkiksi yksityiselle sote-tuottajalle.

Markkinoilla toimiessaan kunnan on yhtiöitettävä ateriapalvelutoimintansa ja hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti. Toisaalta, jotta kunta säilyttää in-house-aseman ateriapalveluyhtiöönsä, yhtiön markkinoille kohdistuvan myynnin osuus voi olla enintään viisi prosenttia ja enintään 500 000 euroa liikevaihdosta. Mikäli nämä rajat ylittyvät, on joko kunnan ateriapalveluyhtiön in-house-asemasta tai markkinaperusteisesta myynnistä luovuttava, mikä voi tarkoittaa toiminnan supistumista merkittävästi. In-house-asemasta luovuttaessa puolestaan kunnan on kilpailutettava ateriapalveluhankintansa, mihin sisältyy riski siitä, että kunnan ateriapalveluyhtiön myynti kunnalle loppuu, mikäli jokin toinen toimija kilpailutuksen voittaa.

Kunnat ovat tarkastelleet tukipalveluiden järjestelyitä edellä viitatuista lainsäädännöllisistä perusteista ja aika ajoin myös taloudellisten säästötoimenpiteiden näkökulmasta. Kuntatalouden näkökulmasta on harmillista, että useat selvitykset tai toimenpiteiden edistäminen ovat kuitenkin jääneet kesken eri sidosryhmien vastustuksesta johtuen, kun omasta tuotannosta halutaan pitää kynsin ja hampain kiinni.

Palvelujen ulkoistuksella kunta voi hakea säästöjä tai laadun parantamista. Säästöjä voidaan löytää esimerkiksi ulkopuolisen organisaation hankintoihin tai hallintoon liittyvistä mittakaavaeduista. Kunnalla ei ole myöskään välttämättä resursseja kehittää omaa tukipalveluna tuotettua toimintaansa samalla tavalla kuin toimialaan nimenomaan erikoistuneella ammattiorganisaatiolla.

Esimerkiksi nopeasti muuttuvassa digitaalisten palveluiden ja työkalujen käyttöönoton kehityksessä kunnan voi olla vaikeaa pysyä mukana, mikä saattaa näkyä ennen pitkää palvelutuotannon kilpailukyvyssä. Kun tukipalvelut ostaa ulkoiselta kumppanilta, kunta voi keskittyä täysillä ydintehtäviensä toteuttamiseen eli elinvoiman ja hyvinvoinnin kehittämiseen vaikuttavaan toimintaan.

Palveluiden laatu voi siis ainakin periaatteessa parantua ja palvelutuotannon kustannukset alentua, kun tukipalveluna tuotetut tehtävät siirretään siihen erikoistuneen organisaation tuotettavaksi. Kaikkea ei ole järkevä tehdä itse, jos joku muu voi tehdä sen edullisemmin tai laadukkaammin.

Kilpailutukseen on valmistauduttava huolella

Ulkoistuskeskustelu herättää usein huolta. Miten kunta voi etukäteen luotettavasti arvioida saavutetaanko ulkoistuksella lopulta säästöjä? Heikkeneekö palvelun laatu ja asiakaskokemus, kun se annetaan ulkopuolisen tuotettavaksi? Kylmät ateriat tai puolihuolimaton siivoaminen ovat tuskin sitä mitä kustannussäästöillä haetaan.

Jos kunta harkitsee palvelun hankkimista yksityiseltä palvelun tuottajalta, tulee julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaan hankinta kilpailuttaa tarjouskilpailulla. Hankintaa tehtäessä on tärkeää huomioida hinnan lisäksi myös palvelun laatuun liittyvät tekijät.

Ennen hankinnan kilpailuttamista on tärkeää tehdä perusteellinen arviointi eli esiselvitys oman tuotannon nykytilasta, haasteista ja vahvuuksista sekä muista mahdollisista toimintavaihtoehdoista, jotta ulkoistuksen tavoitteet osataan määritellä selkeästi. Jotta kilpailutuksella saavutettavien kustannussäästöjen arviointi on luotettavaa, kunnan oman tuotannon kustannukset on ensin syytä olla tarkasti tiedossa myös toimialalle jyvitetyt epäsuorat kustannukset huomioituna. Kustannustietoisuus ja kustannusten läpinäkyvyys ovat usein heikkoja kohtia kunnan omassa palvelutuotannossa.

Vaikka kunta luopuu ulkoistushetkellä päätösvallasta palvelutuotantoonsa, on kunnalla kuitenkin lopulta mahdollisuus vaikuttaa palvelutuotannon sisältöön sopimuksen laadintahetkellä. Kunta voi rajata riskejään kustannuksiin tai palvelunlaatuun liittyen, kun niiden sisältö on tarkasti ennalta määritetty sopimuskauden ajaksi. Palvelujen hankinta kunnan ulkopuolelta edellyttääkin hyvää hankintaosaamista kilpailutusta tehtäessä sekä seurantaa sopimuskauden aikana niin kustannusten kuin laatutekijöiden osalta.

Esiselvitys kannattaa aina tehdä

Kunnan on hyödyllistä analysoida säännöllisesti mitä toimintoja ja omaisuutta kunnalla on sekä mikä niiden tarkoitus on kunnan ydintoiminnan kannalta. Kun taustatyö kunnan oman palvelutuotannon nykytilanteesta ja ympäristöstä on tehty, kirkastuu käsitys siitä, onko oma palvelutuotanto organisoitu tehokkaasti ja mitä vaihtoehtoja sen kehittämiseksi on.

Esiselvitys auttaa kuntaa oman toiminnan kehittämisessä, vaikka ulkoistusprosessiin ei lopulta päätettäisi lähteäkään.

Inspira auttaa kuntia omaisuuden ja palvelutuotannon toimintamallin organisoinnissa. Autamme kuntasektorin asiakkaita löytämään omalle palvelutuotannolleen parhaat keinot toimintaympäristön muutoksiin vastaamiseksi, olipa kyseessä ulkoistaminen, yrityskauppa, alueellinen yhteistyömalli, yhtiöittäminen tai yhteisyritys.

Tarjoamme asiantuntija-apuamme palvelutuotantonne tilannekuvan muodostamisessa ja siihen soveltuvan organisointivaihtoehdon arvioinnissa, sopivan kumppanin löytämisessä sekä onnistuneen ulkoistushankkeen ja yrityskaupan suunnittelussa ja läpiviennissä.

Elias Hämäläinen

Kirjoittaja työskentelee managerina Kuntarahoituksen tytäryhtiössä Inspirassa, joka tarjoaa talouden ja rahoituksen neuvonantopalveluita kuntasektorille ja sosiaaliseen asuntotuotantoon. Hän on erikoistunut omistusjärjestelyihin ja investointien rahoitusjärjestelyihin.