Lähestyvä työllisyysuudistus siirtää noin 4 400 TE-osaajaa liikkeenluovutuksella valtion palveluksesta kuntiin ensi vuoden alussa. Palvelut siirtyvät lähemmäs asiakasta, mutta näkyykö muutos työllisyydessä ja mitkä ovat vaikutukset kuntatalouteen? Kysyimme asiantuntijoilta.
Kuntaliiton kehittämispäällikkö Mikko Mehtonen näkee uudistuksessa selkeitä mahdollisuuksia: tulevathan työllisyyspalvelut nyt sinne, missä paikallinen elinkeinoelämä ja -rakenne ymmärretään parhaiten.
– Kunnat tuntevat työllisyyden ekosysteeminsä, kuten seudulla toimivat yritykset, yhdistykset ja muut toimijat. Kunnilla on myös omistajina mahdollisuus vaikuttaa paikalliseen ammatilliseen koulutukseen ja räätälöidä sitä vastaamaan alueen kysyntää.
Painopiste tilastojen siivoamisesta aitoon työllistämiseen
Toinen uudistuksen keskeisistä mahdollisuuksista koskee rahoitusvastuita ja -mallia. Työllisyyspalvelut rahoitetaan jatkossa kuntien yleiskatteellisista määrärahoista: koska näitä varoja ei ole osoitettu mihinkään tiettyyn palveluun, kunnilla on myös vapauksia päättää, miten ja mihin ne kohdennetaan.
Kuntien osittain maksettavaksi tulevat jatkossa työmarkkinatuen lisäksi myös ansiopäivärahan perusosa ja peruspäiväraha. Työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentuminen korvataan kunnille täysimääräisesti ja rahoitus sidotaan vuoden 2023 tasolle. Rahoitusmalli palkitsee kuntia onnistuneesta työllistämisestä – tai rankaisee niitä pitkittyvistä työttömyysjaksoista.
– Aiemmin kuntien näkökulmasta on ollut kannustimia rajata ”sakkomaksuja” eli työmarkkinatuen kuntaosuuksia esimerkiksi ohjaamalla ihmisiä lyhytaikaisesti kuntouttavaan työtoimintaan. Jatkossa palvelun on oltava aidosti työllistävää, jotta se tuo kunnille taloudellista hyötyä, VATT:n johtava tutkija Kari Hämäläinen kuvailee.
Kuntarahoituksen pääekonomisti Timo Vesala kiinnittää myös huomiota uudistuksen kykyyn tehokkaasti pureutua pitkäaikaistyöttömyyden haasteeseen.
– Pitkittyvä työttömyysjakso kasvattaa merkittävästi ihmisen riskiä ajautua pysyvästi työelämän ulkopuolelle. Rahoitusmalli kannustaa kuntia ehkäisemään työttömyyden kroonistumista. Vastuuta siirtyy enemmän kuntien harteille, mutta kyseessä on samalla koko Suomen kansantalouden kannalta äärimmäisen tärkeä kysymys.
Työkykyä on tuettava moniammatillisin eväin
Asiantuntijat näkevät uudistuksessa myös tilausta yhteistyön tiivistämiselle eri hallinnon tasojen kesken. Työllisyyden kuntakokeilun loppuraportti nosti esiin ne TE-palveluiden asiakkaat, jotka ovat kauimpana työllistymisestä. Tässä joukossa on ihmisiä, joiden ensisijaiset haasteet ovat muussa kuin työllistymisessä.
– Pitkäaikaistyöttömyyden taustalla on usein sairauksia ja merkittävästi heikentynyt työkyky. Tällöin ihminen tarvitsee ensisijaisesti sote-palveluiden tukea: vasta kun muut haasteet on ratkottu, voi työllisyystoimilla olla aitoa vaikutusta hänen tilanteeseensa, Hämäläinen pohtii.
Jos yhteispeli hyvinvointialueiden suuntaan ei toimi, on se myös selkeä taloudellinen riski kunnille, Vesala korostaa. Työllisyyden edellytyksistä on huolehdittava etupainotteisesti, jotta myös mahdolliset yllättävät rakennemuutokset pystytään ottamaan vastaan.
– Mikäli pitkäaikaistyöttömyys lähtee kunnassa entisestään nousuun, voivat etuuskulut nousta selvästi työllisyyspalveluille suunnattavaa valtionosuusrahoitusta suuremmiksi. Tällöin kunnissa joudutaan pakkorakoon, kun säästöjä on löydettävä muilta osa-alueilta.
Kuntatalouteen luvassa uutta suhdanneherkkyyttä
Kuntaliiton Mehtonen arvioi työllisyyspalvelujen olevan jatkossa noin kymmenen prosenttia kuntien kuluista. Vaikka TE-kulut ovat pienempi siivu kuntataloudesta kuin esimerkiksi opetusmenot, ne ovat myös alttiimpia heilahtelulle. Talouden nousukausi voi työllisyyttä piristäessään pienentää maksettavaksi jääviä kuluja tuntuvasti – mutta taantuma voi tuoda tullessaan vastaavan lisälaskun.
– Vertailukohdaksi voi ottaa vaikkapa ajan juuri ennen finanssikriisiä. Jos työllisyys kohenisi vuoden 2008 alun tasolle, kuntien etuuskulut olisivat 300–400 miljoonaa euroa nyt odotettua pienemmät. Toiseen suuntaan eräänlainen kauhuskenaario olisi esimerkiksi vuodet 2015–16: jos työllisyys laskisi tuolle tasolle, etuuskulut nousisivat noin 300 miljoonaa euroa. Vaihteluväli voi olla siis jopa 600–800 miljoonaa euroa, Mehtonen avaa.
Yleinen taloustilanne on tällä hetkellä haastava. Vaikka työttömyys vielä nouseekin, mahdollinen käänne häämöttää jo, pääekonomisti Vesala arvioi.
– Talouden elpyminen on hyvin hidasta, mutta kuitenkin käynnissä. Työllisyys reagoi suhdannemuutokseen aina pienellä viiveellä, joten työttömyyshuippu ajoittunee ensi vuoden alkupuolelle. Siitä näkymä alkaa hiljalleen parantua ja vuodelle 2026 on jo lupa odottaa merkittävämpää kohenemista, Vesala sanoo.
Vapaus innovoida ratkaisee, ei palvelun siirtyminen uudelle luukulle
Sekä Mehtonen että Hämäläinen korostavat uudistuksen vaikuttavuuden riippuvan lopulta siitä, synnyttääkö se aitoja innovaatioita.
– Työllisyyden kuntakokeilussa huomattiin, että sillä ei ole merkitystä, kuka palvelut järjestää: työllisyys kehittyi samaan tapaan niin kuntien kuin TE-keskusten alaisuudessa. Palvelun rakenne ja sisältö ratkaisevat, Hämäläinen toteaa.
Eräs kuntakokeilun opeista, jota Hämäläinen näkisi mielellään testattavan vastaisuudessakin, on vastuutyöntekijämalli. Kokeilussa seurattu otos oli pieni, mutta tulokset selkeät: kun TE-palveluiden asiakkaan tilannetta seurasi yksi vastuutyöntekijä, polulla nähtiin edistystä. Vastuutyöntekijän vaihtuessa eteneminen usein pysähtyi.
– Haasteena on asiakkaiden korkea määrä. Vastuutyöntekijät ovat helposti kuormittuneet ja tämän takia vaihtuneet. Järjestelmästä häviää se hyöty, jota saadaan, kun asiakkaan tilannetta seuraa järjestelmällisesti sama, tuttu virkailija. Vastuutyöntekijöiden kuormitukseen kiinnittäisinkin huomiota.
Myös Mehtonen korostaa, että isokaan uudistus ei riitä, jos se on puhtaasti hallinnollinen; myös palvelun rakennetta ja perusluonnetta on uskallettava tuulettaa.
– Luopuisin mallista, jossa asiakkaille säännöllisin väliajoin tarjotaan samoja ratkaisuja vain, koska sääntely käskee niin tekemään. Jos päästään keskittymään asiakkaan todelliseen tilanteeseen ja siihen, miten tämän työllistymistä ja tilannetta aidosti voidaan parhaiten tukea, siinä on mahdollisuuksia. En puhuisi tehostamisesta, mutta aivan varmasti palveluita pystytään parantamaan, Mehtonen kuvailee.
Hiljaa ja maltilla hyvä tulee?
Työllisyyspalvelujen kunnallistaminen on iso uudistus ja haastekerrointa riittää. Vaikutusten suhteen kannattaakin olla kärsivällinen: kuntakokeilussa kunnilta meni vuosi saada palveluprosessit rullaamaan normaalisti.
– Työllisyyden kehityksessä on myös mukana monta toimijaa intresseineen: kunnat, valtio, aluehallintovirasto, työ- ja elinkeinoministeriö. Saa nähdä, kuinka vastuut lopulta alkavat jakautua ja työvoimapolitiikkaa saadaan suunniteltua myös valtakunnan tasolla. Valmista mallia ei ole, joten yhteistyötä on vain tiivistettävä, Hämäläinen pohtii.
Hallituksen tavoitteena uudistukselle on 7 000–10 000 lisätyöllistä. Kari Hämäläinen tarkastelee tavoitetta varovaisella optimismilla.
– Palveluiden siirron vaikutus itsessään lienee vähäinen ja lähempänä nollaa, ainakin aiempien tutkimusten pohjalta. Rahoitusmallin uudistuksessa näkisin enemmän aineksia: uskon, että ainakin työllisyystavoitteen alareunaan on mahdollista yltää.
Myös Vesala kehottaa malttiin ja varoittaa epärealistisista odotuksista: kunniltakaan ei löydy hopealuotia, jolla palvelusta tehdään hetkessä vaikuttavampaa.
– Kuntien on myös hyvin vaikea ennaltaehkäistä ulkoisia shokkeja. Jos paikkakunnalla lakkautetaan tehdas, on pitkäaikaistyöttömyyden nousua hankala täysin padota. Mutta euro on hyvä konsultti: kannustavalla rahoitusmallilla näen olevan ainakin edellytyksiä toimia.
Mehtosen loppukaneetti on selkeä: annetaan tilaa innovoida.
– Kunnille annetaan nyt taloudellinen vastuu, joten on vain asiallista antaa niille myös vapauksia kehittää TE-palveluja. Uudistusta on alun perinkin perusteltu sillä, että kunnista löytyy kekseliäisyyttä työllisyyden piristämiseksi. Luotetaan siis kuntiin ja edetään tulosten kautta.
Teksti: Tuomas Mäkinen
Artikkelin pääkuva: Vastavalo / Riitta Weijola
Asiantuntijoiden kuvat: Kuntaliitto, VATT ja Kuntarahoitus