Linjauksista selkänojaa rahoitussuunnittelun arkeen

Kuntien investointien rahoitukseen on tullut viime vuosina uusia vaihtoehtoja, esimerkiksi leasing rahoitusmuotona on yleistynyt. Lisäksi korot ovat vuosien 2007–2008 finanssikriisin jälkeen olleet alhaalla, viime vuosina jopa rahoitusteorioiden vastaisesti negatiiviset. Pääsääntöisesti kunnat eivät päivitä rahoitukseen liittyviä linjauksiaan markkinaliikkeiden ja rahoitusympäristön muutosten mukana, vaan huomattavasti harvemmin. Inspiran asiantuntijat tunnistivat kuntien tarpeen rahoitussuunnitteluun liittyvien dokumenttien kehittämiselle. 

Lähikuva Matias Vitiestä.
Matias Vitie

– Monesti linjauksia on useassa eri dokumentissa tai myöhemmin vaikeasti löydettävässä paperissa, kuten kunnanhallituksen kokousmuistiossa. Joskus rahoituksen hankinnan pelisäännöt ovat hiljaista tietoa, jota ei ole kirjattu muistiin tai dokumentteja ei ole päivitetty pitkään aikaan, Inspiran senior konsultti Matias Vitie kuvaa projektin taustoja.  

Projektin aluksi Inspiran asiantuntijat analysoivat pilottikuntien dokumentteja, joissa oli rahoitussuunnitteluun liittyviä kirjauksia. Työ aloitettiin varainhankintapolitiikasta, minkä jälkeen siirryttiin antolainaus- ja takauspolitiikkojen kimppuun. Lainasalkkuanalyysissä tarkasteltiin vielä, miten kunta on käytännössä toteuttanut varainhankintapolitiikkaansa ja miten se suhtautuu uuteen päivitettyyn varainhankintapolitiikkaan. Lainasalkkuanalyysissä saadaan kokonaisvaltainen arvio kunnan rahoitusriskiasemasta. 

– Varainhankintapolitiikka on rahoitussuunnittelun keskeisin dokumentti. Se sisältää rahoituksen pelisäännöt. Siinä määritellään, miten rahoitusta hoidetaan, miten tehdään varainhankintaa ja suojaudutaan riskeiltä, minkälaisia rahoitusinstrumentteja missäkin tilanteessa käytetään ja kuka näistä asioista päättää, Vitie jatkaa. 

Laukaan kunnalle Inspiran ehdotus pilottikuntana toimimisesta osui sopivaan saumaan. 

– Olimme miettineet korkoriskipolitiikan päivittämistä, mutta meillä ei ollut selkeästi kirjattua politiikkaa tai linjauksia. Rahoitussuunnitteluun liittyviä kirjauksia oli erillisissä päätöksissä, konserniohjeessa ja hallintosäännössä, Laukaan talousjohtaja Eero Raittila kertoo.  

Lopputulos kirkastui vuoropuhelussa 

Inspira kävi kuntien dokumentit läpi ja luonnosteli uudet ehdotukset, minkä jälkeen ajatukset käytiin läpi yhteisessä työpalaverissa kunnan edustajien kanssa. 

– Vuoropuhelu kokouksissa on hyvä tapa kehittää linjauksia ja dokumentteja. Palavereissa kävimme läpi Inspiran ehdotukset ja toimme esiin omat näkökulmamme. Linjausten taustat eivät välttämättä käy selville pelkkää dokumenttia lukemalla, Porvoon kaupungin rahoitusjohtaja Henrik Rainio kertoo. 

Lähikuva Henrik Rainiosta. Taustalla Porvoon vanha kaupunki.
Henrik Rainio

Rainion mukaan projekti tarjosi hyvän poikkileikkauksen kaupungin rahoituksen järjestelyihin. Porvoon takaus- ja antolainapolitiikkaan tai varainhankinta- ja sijoituspolitiikoihin ei tullut suuria muutoksia, mutta dokumentteihin tehtiin päivityksiä useisiin eri kohtiin.  

– Saimme paljon hyviä kommentteja ja täsmennyksiä. Projekti vahvisti, että meillä perusasiat ovat kunnossa ja asioita on tehty tähänkin asti hyvin. Suurin hyöty oli siinä, että nyt saimme linjaukset paketoitua yksiin kansiin. Mitä paremmin linjaukset on tehty ja kirjattu, sitä selkeämpää arkipäivän toiminta on, Rainio kertoo. 

Myös Raittila korostaa hyväksyttyjen toimintaohjeiden tai politiikkojen merkitystä. 

– Kun kattavaa ohjeistusta ei ole, jokaisen päätöksen kohdalla joutuu miettimään, mitä lainsäädäntöä siihen liittyy ja miten ennen on vastaavissa tapauksissa toimittu. Kunnan liikkumavara on oikeastaan aika pieni ja toiminta säänneltyä. Hyväksytyt dokumentit ovat viranhaltijoille selkeä ja helppo opas, ne ohjeistavat, missä puitteissa toimitaan. Toisaalta dokumenttien kautta päättäjille voi tehdä näkyväksi sääntelyn ja sen, että viranhaltijat toimivat sen puitteissa, Raittila sanoo. 

Vertailua ja vertaistukea 

Sekä Rainio että Raittila pitivät hyvänä sitä, että useampi kunta oli pilottiprojektissa mukana samaan aikaan.  

– Inspiran asiantuntijat toivat esiin muiden kuntien linjauksia ja tapoja tehdä asioita. Omien periaatteiden ja toimintatapojen vertailu muihin oli antoisaa, Rainio sanoo. 

Puolivartalokuva Eero Raittilasta tummansininen puku päällä.
Eero Raittila

– Projekti tarjosi hyvän mahdollisuuden pohtia myös toimivaltakysymyksiä. Niihin ei tullut olennaisia muutoksia, mutta vertailtaessa omia käytäntöjä toisten kuntien toimintaan, sai vahvistuksen joko käytännön säilyttämiselle tai muuttamiselle, Raittila jatkaa. 

Työ Porvoossa ja Laukaassa on vielä kesken. Kun dokumentit valmistuvat, ne viedään uusien valtuustojen käsiteltäväksi. Molemmissa kunnissa halutaan lisätä päättäjien ja viranhaltijoiden tietoisuutta rahoituksen suunnittelusta ja toteutuksesta. 

– Tarkoituksena on viestiä dokumenttien peukalosääntöajatukset päättäjille ja viranhaltijoille myös jossain tiiviimmässä muodossa, että heillä on ne ainakin jollain tasolla tiedossa. Muuten koko paperi linjauksineen hautautuu helposti arkiston uumeniin, Rainio sanoo. 

Laukaassa on suunnitteilla pidemmän ja lyhyemmän ajan rahoitussuunnitelman laatiminen ja niiden vieminen päätöksentekijöiden käsittelyyn. Dokumentit ja periaatepäätökset tullaan jatkossa käymään läpi vuosittain talousarvion laatimisen yhteydessä. 

– Suunnittelusta tehdään systemaattisempaa. Samalla teemme rahoituksen suunnittelua ja toteutusta näkyvämmäksi päättäjille. Talousjohtajalla on rahoituksessakin paljon vastuuta ja toimivaltaa. Kunnossa olevat dokumentit ovat hyvä selkänoja päivittäiselle työlle, Raittila kertoo. 

Inspiralaisten lisäksi dokumenttien laatimiseen ja kommentointiin osallistui Kuntarahoituksen asiantuntijoita. 

– Tässä projektissa saimme yhdestä paikasta dokumenttien laatimiseen asiantuntija-apua, jota meidän muuten olisi pitänyt hankkia useasta paikasta. Pakotetussa, valmiiksi aikataulutetussa prosessissa dokumentit syntyivät rivakasti, Eero Raittila kiittelee. 

Pilottiasiakkaiden kanssa jalostettu Inspiran palvelu rahoitussuunnittelun kehittämiseksi on nyt saatavilla. Palvelua kehitettään edelleen yhteistyössä uusien asiakkaiden kanssa. 

Lisätietoja palvelusta: senior konsultti Matias Vitie, 050 366 2727, matias.vitie@inspira.fi 


Teksti: Hannele Borra 
Kuvat: Inspira ja haastateltavat 

Kestävä rahoitussuunnittelu, osa 1: Opportunistista toimintaa vai harkittua hajauttamista?

Valtiokonttori vastaa valtion velanhallinnasta. Sen tehtävänä on turvata Suomen valtion maksuvalmius eli pitää huolta siitä, että valtion kassassa on riittävästi rahaa maksuvelvoitteiden hoitamiseksi.

Tänä vuonna valtion bruttomääräinen lainanottotarve on noin 40 miljardia euroa. Määrä on koronapandemian aiheuttamien lisämenojen sekä tulojen pudotuksen vuoksi lähes kaksinkertainen edellisiin vuosiin verrattuna. Kuntarahoitus puolestaan tekee pitkäaikaista varainhankintaa noin 7 miljardia euroa vuodessa. Tänä vuonna määrän odotetaan kasvavan yli 10 miljardiin euroon. Kummassakin organisaatiossa lainanottoa suunnitellaan pitkäjänteisesti ja sitä määrittävät erilaiset strategiat, politiikat ja ohjeistukset.

Valtion velanoton keskeinen raami on määritelty jo Suomen perustuslaissa.

– Perustuslain mukaan valtion lainanoton tulee perustua eduskunnan suostumukseen. Tällä hetkellä eduskunta on valtuuttanut valtioneuvoston ottamaan lainaa niin, että valtionvelka saa nousta enintään 150 miljardiin euroon. Tänä vuonna valtionvelan arvioidaan kasvavan noin 125 miljardiin euroon, Valtiokonttorin toimialajohtaja Teppo Koivisto kertoo.

Velanhallinnan ja lainanoton strategisen ohjeistuksen Valtiokonttori saa valtiovarainministeriöltä. Dokumentissa kuvataan lainanoton tavoitteet ja periaatteet, mitä instrumentteja lainanotossa voidaan käyttää ja asetetaan rajat riskeille. Valtiovarainministeriö on valtuuttanut Valtiokonttorin toteuttamaan lainanoton ja myös valvoo ohjeistuksen noudattamista.

Laadukas toteutus vaatii hyvän taustatyön

Kuntarahoituksen koko toiminnan perusta on rahoituksen turvaaminen. Holmström korostaa raamien ja pelikentän määrittelyn tärkeyttä rahoitussuunnittelussa.

– Kun on etukäteen hyväksytty politiikka tai ohjeistus, varainhankinnan toteuttaminen on helpompaa. Silloin on selkeää, miten työtä tehdään käytännössä.

Kuntarahoituksen varainhankintaa ohjaavat yhtiön strategia ja varainhankintastrategia sekä riskiviitekehys.

– Riskiviitekehys ulottuu kaikkeen toimintaamme, ei pelkästään varainhankintaan. Tämä ohjeistus tulee yhtiön hallitukselta ja siinä on keskeisiä rahoitukseen liittyviä mittareita, kuten maksuvalmiusvaatimus ja likviditeetin riittävyys. Osa mittareista tulee regulaatiosta, osa on yhtiön hallituksen määrittelemiä, Holmström kuvailee.

Rahoitussuunnittelua Kuntarahoituksessa tehdään vuosi kerrallaan likviditeetti- ja varainhankintasuunnitelman muodossa. Se on osa koko liiketoiminnan ohjausta ja toimintasuunnittelua. Varainhankintaa sekä likviditeetin riittävyyttä tarkastellaan 3–4 vuotta eteenpäin.

– Ennen varsinaista suunnittelua muodostetaan ensin näkemys markkinoiden tulevasta kehityksestä. Tässä pääekonomistillamme on tärkeä rooli, Holmström kuvailee.

Hän korostaa makro- ja markkinanäkemyksen tärkeyttä hyvän suunnittelun perustana.

– Skenaario markkinoiden kehityksestä on pohjana eri asiantuntijoidemme arvioidessa sitä, miten esimerkiksi korot, marginaalit, valuuttakurssit ja asiakkaiden rahoitustarpeet kehittyvät tulevaisuudessa. Nämä kaikki näkemykset tarvitaan, jotta suunnittelu on mahdollisimman laadukasta.

Varainhankintaa toteutetaan hallituksen hyväksymän likviditeetti- ja varainhankintasuunnitelman mukaisesti. Toteutuksesta raportoidaan kvartaaleittain, tarpeen mukaan suunnitelmaa päivitetään. Näin tapahtui esimerkiksi keväällä 2020 koronaepidemian ravisuttaessa rahoitusmarkkinoita.

Ei kaikkia munia samaan koriin

Sekä Valtiokonttoria että Kuntarahoitusta voi kuvailla riskinotossa konservatiiviseksi. Organisaatiot hahmottavat riskejä hieman eri tavoin.

Valtiokonttori tarkastelee rahoitusriskiä kahtena komponenttina, lyhytaikaisena maksuvalmiusriskinä ja pitkäaikaisena jälleenrahoitusriskinä.

– Meidän on varmistettava valtion maksuvalmius kaikissa olosuhteissa. Jos kassassa on ylimääräisiä varoja, niitä voidaan sijoittaa tai tarvittaessa ottaa lyhytaikaista lainaa rahamarkkinoilta, Koivisto kertoo.

Maksuvalmiutta ja lyhyttä lainanottotarvetta pyritään ennakoimaan kassaennustejärjestelmän avulla, johon kaikki valtion tilivirastot syöttävät tulo- ja menoennusteensa.

Jälleenrahoitusriski pyritään minimoimaan hajauttamalla varainhankintaa eri maturiteetteihin ja instrumentteihin. Lisäksi tähdätään siihen, että valtiolle lainaavat tahot edustavat eri sijoittajatyyppejä ja maantieteellisiä alueita.

– Eri juoksuaikoihin hajauttamisella pyritään välttämään lainojen erääntymisen keskittyminen. Sijoittajatyyppien hajonta ja maantieteellinen hajauttaminen puolestaan auttavat valtion viitelainojen jälkimarkkinaa. Kun on ostajia ja myyjiä, jotka haluavat käydä kauppaa lainoilla eri aikaan, saadaan riskiä tasoitettua.

Myös Holmström korostaa hajauttamista jälleenrahoitusriskin hallinnassa.

– Ei pidä laittaa kaikkia munia samaan koriin. Kunnankin kannattaa yhden ison talousarviolainan sijaan hajauttaa velka useisiin lainoihin ja eri maturiteetteihin.

Kuntarahoituksen riskinottoa määrittää jo aiemmin mainittu riskiviitekehys. Jälleenrahoitusriskin kannalta yksi keskeinen mittari on likviditeetin riittävyys.

– Meillä täytyy olla koko ajan riittävästi likviditeettiä eli valmiutta hoitaa uusi antolainaus ja velkojen takaisinmaksu ainakin 12 kuukautta eteenpäin, Holmström painottaa.

Riskienhallintaperiaatteidensa mukaisesti Kuntarahoitus suojaa korko-, valuuttakurssi- ja muut markkina- ja hintariskit johdannaisilla.

Perusta kuntoon hyvinä aikoina

Valtion pitkä, yli vuoden mittainen varainhankinta nojautuu viitelainastrategiaan, jossa pääpaino on euromääräisissä viitelainoissa. Koivisto kertoo valtion olevan tylsä liikkeeseenlaskija, mikä on sijoittajien näkökulmasta hyvä asia.

– Meidän toiminnassamme tarve läpinäkyvyyteen ja ymmärrettävyyteen korostuu. Sijoittaja haluaa ymmärtää, millä todennäköisyydellä saa rahansa takaisin lainan erääntyessä. Me toistamme vuodesta toiseen saman tyyppistä varainhankinnan strategiaa, joka ei aiheuta yllätyksiä. Läpinäkyvyys, ymmärrettävyys ja luottamus kulminoituvat sijoittajan silmissä pitkäjänteisyyteen, Koivisto painottaa.

Myös Kuntarahoitukselta odotetaan läpinäkyvyyttä ja ymmärrettävyyttä.

– Suunnitelmallisuus ja ennustettavuus ovat sijoittajille tärkeitä, mutta pitkäjänteisyys ja pidempi horisontti myös helpottavat omaa suunnittelua, Holmström sanoo.

Sekä Kuntarahoituksessa että Valtiokonttorissa varainhankinnan kanaviin liittyvät järjestelyt ovat keskeinen osa rahoituksen suunnittelua. Niin valtion maksuvalmius kuin Kuntarahoituksella rahoituksen saatavuus pitää pystyä turvaamaan myös markkinoiden tai talouden stressitilanteissa.

– Kanavia täytyy rakentaa hyvinä aikoina. Kattavalla kanavavalikoimalla mahdollistetaan sijoittajapohjan hajauttaminen sekä se, että valittavana on eri tilanteisiin sopivia sijoitusinstrumentteja, Koivisto korostaa.

Erääntymisprofiilin suunnittelu korostuu kummankin haastateltavan puheessa useaan kertaan.

– Kun velan määrä kasvaa nopeasti, erääntymisiä joudutaan väistämättä ulottamaan entistä pidemmälle tulevien veronmaksajien maksettavaksi. Hyvällä suunnittelulla pyritään välttämään yksittäisiä päiviä, kuukausia tai vuosia, jolloin lainoja tulee maksettavaksi suuria määriä. Tasaisuus on tärkeää! Ja sitä myös luottoluokittajat valtion osalta seuraavat, Koivisto sanoo.

Valtio pyrkii aina kustannustehokkaimpaan ratkaisuun varainhankinnassa, mutta silloin ei aina ole kysymys hinnasta.

– Päivän hinta ei välttämättä ole pitkällä aikavälillä kustannustehokkain. Halpa hinta voi tulla pitkällä aikavälillä kalliiksi. Jos aina otettaisiin lainaa hinta edellä, se voisi johtaa konsentraatioon eli lainat olisivat aina samassa maturiteetissa ja samoilta sijoittajilta. Tällöin voi syntyä lainojen erääntymispiikkejä ja sijoittajapohja voi jäädä kapeaksi, mikä voi pidemmällä aikavälillä kostautua. Kustannustehokkuutta täytyy tarkastella myös riskien näkökulmasta, Koivisto painottaa.

Kuntarahoitus taas pyrkii optimoimaan kustannustehokkuuden ja rahoituksen saatavuuden varmistamisen. Varainhankintaohjelman perustana ovat julkiset viitelainamarkkinat, joiden kautta varmistetaan rahoituksen saatavuus kaikissa markkinaolosuhteissa. Kustannussäästöjä haetaan taktisten, enemmän räätälöityjen, transaktioiden kautta.

– Velanotto on joka tapauksessa pitkäaikainen sitoumus. Se mitä tekee tänään, vaikuttaa huomisenkin tekemiseen, Holmström muistuttaa.

Korona ravisti markkinaa

Koivisto kuvaa kevään tilannetta rahoitusmarkkinoilla tyypilliseksi shokkitilanteeksi. Mutta samalla hyvin poikkeukselliseksi.

– Maalis-huhtikuussa pyrimme kasvattamaan kassapuskurin mahdollisimman suureksi koronamenojen ja toisaalta putoavien verotulojen vuoksi. Ensivaiheessa merkittävä osa varainhankinnasta oli lyhytaikaista. Pidempien viitelainojen liikkeeseen lasku oli haastavampaa kuin normaalissa markkinatilanteessa.

Holmström sanoo tilanteen vaikutusten Kuntarahoituksen varainhankinnalle olleen jälkikäteen katsottuna vähäinen.

– Kaikkien velanottajien korot ja marginaalit kasvoivat sijoittajien varovaisuuden ja pankkien epäluottamuksen takia. Kunnille suurimmat haasteet olivat lyhyessä varainhankinnassa, Kuntarahoitus oli keväällä lähes ainoa kuntatodistusten ostaja.

Euroopan keskuspankki EKP kuitenkin reagoi nopeasti ja toi markkinoille mittavia tukitoimia, jolloin tilanne alkoi parantua.

– Keskuspankkien toimet palauttivat luottamuksen, mikä sai marginaalit ja korot laskuun. Marginaalit eivät kuitenkaan ole vielä palanneet kriisiä edeltävälle tasolle.

Holmström uskoo, että EKP tulee tekemään kaikkensa, että kevään kaltaista markkinahäiriötä ei tule, vaikka tauti edelleen jyllää maailmalla.

– Asiakkaamme voivat nukkua yönsä rauhassa. Rahoituksen saatavuus on turvattu, enkä usko, että marginaaleissa nähdään massiivisia liikkeitä lähiaikoina.


Artikkelisarjan seuraavissa osissa Joensuun kaupungin talousjohtaja Satu Huikuri ja Turun kaupungin rahoituspäällikkö Kim Moisiolinna kertovat oman organisaationsa rahoitussuunnittelusta.

Teksti: Hannele Borra
Kuvat: Valtiokonttori ja Annukka Pakarinen