Suomalaiset kunnat ovat jo pitkään olleet ahdingossa, ja koronakriisi on syventänyt kuilua entisestään. Maa on lisävelkaantumisen tiellä.

Kuten moni muu, myös Helsingin yliopiston kaupunkitaloustieteen emeritusprofessori Heikki A. Loikkanen seuraa tilannetta huolissaan. Loikkanen on tarkastellut kuntia ja niiden kehitystä pitkään esimerkiksi kuntien suorituskyvyn kautta. Palataan suorituskykyyn tarkemmin tuonnempana.

– Nyt on kyse eri tahojen sopeutumis- ja innovaatiokyvystä uudessa tilanteessa, jossa akuutin perusongelman kestosta ei ole varmuutta. Kaikki yhteiskunnan lohkot ovat murroksessa, jossa niin johtamiselle, yhteistyölle kuin reformeille etsitään suuntaa tietämättä, onko kurssia muutettava vielä useaan kertaan ennen kuin pidemmän aikavälin ongelmat nousevat päivittäisten ongelmien rinnalle tai peräti päähuomion kohteeksi, Loikkanen kommentoi nykyhetkeä.

Hän on pitkän uransa aikana tutkinut myös integraatiokehitystä, alue- ja kaupunkitaloutta, asuntomarkkinoita, koulutusta ja metsätaloutta. Juuri kuntataloutta Loikkanen on käsitellyt muun muassa vuonna 2019 yhdessä kollegoidensa Ilkka Susiluodon ja Michael Funkin kanssa julkaistussa artikkelissa ”Kuntien suorituskyky, politiikka ja johtaminen”.

Kustannustehokkuuden pitää olla kuntalaisten intressissä

Kuntien tilanteesta keskustellaan paljon, mutta keskustelu tuntuu usein pyörivän vain tiettyjen osa-alueiden ympärillä. Valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston johtaja Jani Pitkäniemi sanoi Kuntarahoituksen haastattelussa helmikuussa, että keskustelu menee hieman liiaksi vallitsevien rakenteiden suojiin, kun tarvittaisiin yhteistä dialogia ja avointa päätöksentekoa.

Miten ja mistä näkökulmasta suomalaisia kuntia kannattaisi sitten tarkastella?

Loikkasen mukaan suomalaiset kunnat ovat verrattavissa monialayritysten kaltaisiin palvelutuottajiin, joiden asema, johtamistapa ja tavoitteet poikkeavat monella tapaa yritysten vastaavista. Maksuttomia tai subventoituja palveluita tarjoavia kuntia ei voi arvioida niiden kannattavuuden, esimerkiksi voiton avulla, mutta niiden suorituskykyä voidaan kuitenkin tarkastella monin eri tavoin.

– Kuntalaisia ja mediaa kiinnostavat eniten palvelutarjonta, niiden saatavuus, määrä ja laatu eli suoritteet. Esimerkiksi lukioiden tapauksessa vanhempia ja mediaa kiinnostavat eniten koulujen oppilaiden ylioppilaskirjoitusmenestys, josta julkaistaan paremmuusjärjestyksiä vuosittain, Loikkanen sanoo.

Talousihmisten kiinnostus taas painottuu budjettiasioihin, rahoitukseen sekä palveluiden kohdalla niistä aiheutuviin menoihin, joiden taustalla ovat oman tuotannon kustannukset ja ostopalvelumenot.

– Kumpikaan näistä näkökulmista, eli huomion kiinnittäminen joko suoritteisiin tai menoihin ei kerro kunnan palvelusektorin suorituskyvystä juuri mitään, hän huomauttaa.

Kunnan suorituskyvyn arviointi edellyttää sitä, että verrataan suoritteita käytettävissä oleviin resursseihin, jolloin saadaan esille toiminnan tehokkuus. Osa kuntien tehokkuuseroista johtuu kunnan ”olosuhdetekijöistä”, joihin kunta ei voi juuri vaikuttaa. Näihin eroihin lukeutuu esimerkiksi syrjäinen sijainti.

– Osaan voidaan vaikuttaa omilla päätöksillä, toimintojen järjestämisellä ja innovaatioilla, jotka onnistuessaan johtavat suurempaan ja/tai parempaan palvelutarjontaan sen rahoittamiseksi käytettyä rahamäärää kohti.

Pyrkimys kuntien suorituskyvyn parantamiseen edellyttää Loikkasen mukaan tietoa siihen vaikuttavista tekijöistä. Missä määrin kuntalaiset ja paikallispolitiikka ja kunnan johtaminen vaikuttavat suorituskykyyn? Vai ovatko kuntien suorituskykyerot pääasiassa sellaisten rakenteellisten tekijöiden seurausta, joihin kuntatasolla on vaikea tai mahdoton vaikuttaa?

Näihin kysymyksiin Loikkanen kumppaneineen on hakenut vastausta tutkimalla kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuutta monipalvelukokonaisuutena.

– Kunnan toimintojen kustannustehokkuus on kuntalaisten intressissä, sillä se ratkaisee, kuinka paljon peruspalveluita kuntalaisille saadaan niihin suunnatulla rahankäytöllä.

Kunnan koko ei ole tehokkuuden tae

Loikkanen yhteistyökumppaneineen on käyttänyt menetelmiä, joilla on voitu arvioida yhdellä kertaa kuntien koko peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuutta. Tässä asetelmassa suoritteet ovat koulutus-, sosiaali-, perusterveydenhuollon ja sivistystoimen palveluita ja panoksena niiden tuotantoon tai hankintaan käytettyjä resurssit. Palvelutarjontaa mitataan eri toimialoilla tuotetuilla palvelumäärillä, ja resurssi taas on koko peruspalvelutarjontaan käytetty rahamäärä.

Vaikka nämä tutkimukset on tehty 1990-luvun alun jälkeen, ja niiden tuloksia voidaan sanoa ”vanhoiksi”, Loikkanen katsoo niillä olevan relevanssia nykypäivänäkin siitäkin huolimatta, että kuntakenttä on sittemmin muuttunut.

– Kuntien kustannustehokkuuden erot osoittautuivat verraten suuriksi. Tehottomimmat kunnat saivat suhteellisesti vain noin 60 prosenttia tehokkaimpien suoritteista aikaan. Pieniä kuntia oli sekä tehokkaimpien että tehottomimpien joukossa ja monet suuret kunnat puolestaan olivat keskitason alapuolella, joten kuntakoko ei takaa tehokkuutta, hän sanoo.

Loikkasen mukaan korkeaa kustannustehokkuutta selittävät kuntalaisten korkea koulutustaso, kunnan tiivis yhdyskuntarakenne, kunnan työntekijöiden ikärakenne sekä yksityiseltä sektorilta ostettujen palvelujen korkea osuus.

Alhaisesta kustannustehokkuudesta taas kielivät kuntalaisten korkea tulotaso, syrjäinen sijainti, laaja palveluvalikoima, korkea työttömyys ja ostot kuntayhtymiltä ja muilta kunnilta.

– Jo edellä mainittu kuntakoko, siis väestömäärä, ei selitä tehokkuuseroja tilastollisissa malleissa. Sama koskee myös politiikkamuuttujia, kuten monin eri tavoin mitattuja valtuustojen voimasuhteita ja äänestysaktiivisuutta.

”Eivät johtamisen ammattilaisia edes yhdellä toimialalla”

Ihmisten äänestyskäyttäytymisellä ei näytä olevan vaikutusta kuntien palvelutarjonnan kustannustehokkuuteen. Tätä hän luonnehtii kiusalliseksi asiaksi demokratian näkökulmasta.

– Toisaalta, kun tarkastellaan kuntien kokonaismenoja asukasta kohti tai palvelusektorikohtaisia menoja, poliittisilla voimasuhteilla on merkitystä. Nämä ilmentävät sitä, että kunnallispoliitikot ovat verraten kaukana palvelusektorien organisatorisista ratkaisuista, jotka jäävät kaupunginjohtajien ja muun virkamieskoneiston valmisteltaviksi.

Mitä suurempi kunta on, sitä vaikeampi valtuutettujen on hallita eri sektorien tietoja ja kehittämismahdollisuuksia, joiden varaan palvelujärjestelmät rakentuvat. Useimmat valtuutetut eivät myöskään ole johtamisen ammattilaisia edes yhdellä kunnan toimialalla, Loikkanen huomauttaa.

Heidän äänestyskäyttäytymisensä kunnanvaltuustossa heijastelee äänestäjäkunnan intressejä ja huolen aiheita, joita huomioon ottaessaan he edistävät uudelleenvalintaansa.

– Tässä asetelmassa on ymmärrettävää, että valtuutettujen päärooli on tehdä pääasiassa rahaa koskevia budjettipäätöksiä kuin organisatorisia ratkaisuja, jotka uusien innovaatioiden tai toimintojen järkeistämisen kautta parantaisivat palvelutarjonnan kustannustehokkuutta. Näin resurssien käytöllä saataisiin enemmän ja/tai parempia palveluja, Loikkanen sanoo.

Kunnanjohtajamarkkinoilla positiivinen sana yltää kauas

Kuntien kustannustehokkuuteen vaikuttavat myös kunnanjohtajan henkilökohtaiset ominaisuudet, kuten koulutustaso, verkostoituminen ja yhteistyökyky kunnan poliittisten päättäjien ja sen työntekijöiden kanssa.

Sen sijaan esimerkiksi kunnanjohtajan sukupuolella ja sillä, oliko tämä asunut aiemmin kunnassa ei havaittu olevan yhteyttä tehokkuuden kanssa.

– Mitä paremmin kouluttautunut ja verkostoitunut kunnanjohtaja on, sitä tehokkaammaksi kunta on mahdollista saada. Monilla kunnanjohtajilla on kunnallistieteiden ja johtamisen opintoja takanaan, mikä edesauttaa kunnanjohtajan mahdollisuuksia suoriutua tehtävässään. Sen tuloksena kuntalaiset voivat saada enemmän ja parempia palveluita kunnan rahankäytön tuloksena, hän sanoo.

Toisin kuin osakeyhtiöissä, kunnissa on vaikea tehdä palkitsemisjärjestelmiä, jotka kannustavat kunnanjohtajaa yhä parempiin suorituksiin. Mikä siis motivoi kunnanjohtajaa tekemään aidosti parhaansa kunnan eteen?

Etenemismahdollisuus on yksi tekijä. Kuntansa tehokkaaksi saaneiden ja kunnan väestömäärään nähden alipalkatut kunnanjohtajat ylenevät avoimiin hakuihin perustuvilla valtakunnallisilla kunnanjohtajamarkkinoilla todennäköisemmin kuin muut.

– Toisin sanoen urakannustinmekanismi toimii ja edistää tehokasta toimintaa aikaansaaneiden kunnanjohtajien etenemistä urallaan. Kunnanjohtajamarkkinat siis ohjaavat parhaita kykyjä pienistä kunnista suuriin, joissa palkat ja muut edutkin paranevat.

Toisaalta kunnanjohtajien iän karttuessa urakannustimet hiipuvat ja alttius jatkaa samassa kunnassa kasvaa.

– Se, että kustannustehokkuus näyttää välittyvän viranhakuprosesseihin vaikuttavana tekijänä on hämmästyttävää sikäli, että kuntien kustannustehokkuudesta ei ole mitään tilastoa tai säännöllistä tutkimustietoa tarjolla. Suoritteiden tietoperustakin on edelleen osin heikossa jamassa ja alihyödynnetty, Loikkanen sanoo.

Näiltä osin positiivinen viesti voi kiiriä kauas: kun hakija on saanut kunnassa hyvää aikaiseksi, palvelusektorit toimivat ja talous on kunnossa, niin mahdollisuus tulla valituksi isompaan kuntaan kasvaa ja tällöin palkkakin nousee.

”Oppositio ei grillaa vallassaolijoita”

Viime vuosina osassa kuntia on siirrytty pormestarijärjestelmään vaihtelevissa muodoissaan.

– Jos pormestari valitaan kunnanvaltuuston jäsenistä, asetelma poikkeaa huomattavasti kaupunginjohtajajärjestelmästä sikäli, että avoimen valtakunnallisen kilpailun sijasta ehdokkaiden joukko rajoittuu aivan olennaisesti. Samalla kuntien ylimpien virkamiesten asema muuttuu ja kuntasektoriin liittyvät virkamiesten urakannusteet heikkenevät, Loikkanen sanoo.

Laajasti omaksuttu pormestarijärjestelmä voi hänen mukaansa heikentää myös kannusteita kunnallistieteiden ja julkisjohtamisen opintoihin, kun parhaat kuntasektorin virkapaikat katoavat.

– Siitä, miten pormestarimallit ja uudet johtamisjärjestelmät vaikuttavat kuntien suorituskykyyn Suomessa ei ole tietääkseni empiiristä tutkimustietoa ja tapauksiakin on vielä vähän. Toisaalta virkamies-kunnanjohtajan aseman voi sanoa Suomessa olevan liian vahva demokratian kannalta.

Useissa muissa maissa kunnanhallituksen ja valtuuston asemia on parannettu tekemällä niiden johdossa olevista päätoimisia. Toisaalta, toisin kuin esimerkiksi Ruotsissa, Suomessa kaikki puolueet ovat edustettuina kunnanhallituksessa valtuutettujensa suhteessa. Naapurimaassa paikallispolitiikassa on tyypillisesti hallitus-oppositioasetelma, hän jatkaa.

Mikä vaikutus hallitus-oppositioasetelman puuttumisella on suorituskykyyn: edistääkö tällainen kilpailun rajoitus kuntien innovatiivisuutta ja suorituskyvyn paranemista pitkällä aikavälillä?

– Suomessa kunnanhallituksessa ovat kaikki edustettuina, mikä tarkoittaa sitä, että kaikki ovat vastuussa kaikesta. Oppositio ei myöskään grillaa vallassaolijoita ja esitä vaihtoehtojaan. Myös tapa käydä kunnallisvaalikamppailuja muuttuu, jos on vaara jäädä oppositioon, Loikkanen sanoo.

Jos suorituskykyä vielä mietitään, niin miten tämänhetkistä tilannetta voisi peilata sen näkökulmasta?

– Suorituskyvystä puhuminen voi alkuun tuntua väärältä nykyisessä tilanteessa, mutta tämä on väärä diagnoosi. Nyt jos koskaan tarvitaan kotitalouksien, yritysten ja julkisen sektorin puolella keinoja selvitä ja saada niukentuneesta resurssipohjasta enemmän irti suoritteita ja vaikuttavuutta, ja osin jatkuvasti uusin keinoin, Loikkanen summaa.

Teksti: Pihla Hakala
Kuvat: Sami Lamberg